Единственный исполнитель в госИТ: зачем он нужен и как его назначить?

Многие считают, что информатизация в органах власти – это проект или совокупность проектов. Но в действительности информатизация это процесс. Законодательство, административные регламенты, полномочия госорганов постоянно меняются, происходит оптимизация процессов, и все эти изменения должны быть поддержаны в информационных системах. Для органов власти никогда нельзя сказать, что информатизация завершена как проект.

Большинство специалистов по проектному управлению наверняка возмутится: «Как не завершена, в ИТ все устроено по проектному управлению!». В этом состоит одно из заблуждений. В государственных органах имеет место управление по процессам.

При этом всегда есть отдельные мероприятия – работы или этапы, которые возможно рассматривать как проекты, в парадигме классического проектного управления. Как правило, это работы в рамках одного государственного контракта. Им определяются сроки, деньги, ресурсы, результат и другие составляющие процесса управления проектом. С учетом особенностей бюджетного финансирования, львиная доля госконтрактов заключается на период утвержденного бюджета, т.е. в пределах календарного года.

Отдельно от вышеперечисленных мероприятий стоят проекты по информатизации, направленные на решение какой-либо специальной задачи национального масштаба, например подключение школ к интернету или ликвидация цифрового неравенства. Таких проектов не много, их отличительной особенностью является целевое финансирование и масштабность.

Зачастую для подобных проектов ведомства не выбирают исполнителя по конкурсу. Вместо этого распоряжением Правительства Российской Федерации определяется единственный поставщик.

В связи с тем, что назначение единственного поставщика – достаточно редкое явление (как и запуск масштабных федеральных ИТ-проектов), это порождает у ИТ-сообщества разные домыслы о процедуре его выбора. Поэтому хотелось бы подробно рассказать о проектах с единственным поставщиком с точки зрения его выбора, заключения госконтракта, контроля исполнения и других моментов.

Зачем нужен единственный поставщик?

В логике законодательства о закупках для госнужд, действительно, вариант с конкурсной процедурой выбора исполнителя должен дать экономию бюджетных средств при оптимальном качестве исполнения контракта. И если рассматривать каждый госконтракт как проект, о чем мы говорили выше, то вроде бы эта логика должна работать. Но в ряде случаев выбор поставщика по конкурсу несет существенные риски и дополнительные расходы, которые могут быть критичными для проектов национального масштаба.

Мы не будем рассматривать все риски и расходы, а остановимся только на отдельных, связанных с потенциальной сменой исполнителя при заключении контракта на следующий этап работ.

Большинство проектов, в которых используется модель с единственным исполнителем, связаны с созданием информационных систем и арендой дата-центров. Создание ИС, как правило, требуется проводить в соответствии с этапами и стадиями, определяемыми ГОСТ 34.601-90. В случае смены исполнителя и, соответственно, смены проектной команды, понадобится заново обследовать объект автоматизации, предусматривать затраты на авторский надзор, чтобы результат, полученный в ходе исполнения госконтракта, соответствовал проектной документации, исполненной в предыдущих контрактах.

Таким образом, как минимум на эти работы нужно предусматривать расходы в каждом следующем контракте. Некоторые могут сказать: «А не предусматривайте, пусть исполнитель сам думает, как компенсировать себе расходы на эти работы». Но следует учитывать, что обоснование начальной (максимальной) цены контракта является публичной информацией и ее легко обжаловать в ФАС.

В контрактах с арендой дата-центров при смене исполнителя требуется предусматривать расходы и время на миграцию информационных систем и данных на новую площадку, которые могут быть очень существенными. Кроме этого, при переходе на площадку нового исполнителя всегда есть риск потери данных, а также временной неработоспособности информационных систем на период миграции. В случае с федеральными информационными системами потеря или утечка данных могут быть очень критичными для граждан и государства.

Также при аренде вычислительных мощностей в обосновании цены контракта потребуется учитывать более короткий срок амортизации оборудования. Как правило, поставщики подобных решений указывают срок амортизации от 12 до 18 месяцев, таким образом, они закладывают в цену риски, что в дальнейшем не смогут получить новые контракты и «загрузить» свои ЦОДы. При использовании модели с единственным поставщиком срок амортизации составляет от 36 до 60 месяцев, что сопоставимо со сроком полной амортизации (замены) оборудования.

Особо следует отметить обоснование и обоснованность выбора организации, которой присваивается статус единственного поставщика. Несмотря на то, что в настоящее время количество организаций, работающих в сфере информационных технологий, исчисляется сотнями, лишь единицы из них могут быть определены в качестве единственных поставщиков. В качестве критериев выбора, как правило, используется: масштаб организации, наличие соответствующих компетенций в сфере ИТ или уникальных компетенций, финансовое состояние, опыт реализации аналогичных по масштабам, срокам и сложности проектов.

С учетом перечисленных критериев, большинство ИТ-компаний не могут получить статус единственного поставщика, т.к. всегда есть игрок, имеющий аналогичные компетенции. Кроме этого, сложно обосновать выбор единственного поставщика из числа компаний, принадлежащих частным акционерам, а иногда и имеющим непрозрачную структуру собственности.

Поэтому в большинстве случаев единственными поставщиками определяются организации, подконтрольные государству. С этим связан и еще один аспект. В большинстве государственных информационных систем содержится большое количество персональных данных населения. А обеспечить гарантированный государством высокий уровень защиты персональных данных возможно только с привлечением организаций, находящихся под госконтролем и управлением.

Примеры назначения единственных исполнителей по направлению ИТ

Источник: CNews Analytics, 2015

Анализ международного и российского опыта по созданию коммерческими компаниями информационных систем с большим количеством персональных данных (Facebook, Yahoo, Google и др.) показывает, что они могут пренебрегать соглашениями по неразглашению персональных данных своих пользователей и требованиями по информационной безопасности в угоду коммерческим и политическим интересам, а так же интересам акционеров этих компаний.

Но и среди организаций, находящихся под госуправлением, всегда есть конкуренция за статус единственного поставщика по тому или иному проекту.

Одновременно следует отметить, что приобретая статус единственного поставщика, организация автоматически приобретает ответственность и «проблемы», связанные с контролем за исполнением госконтракта. Дело в том, что контракты с единственными поставщиками подлежат ежегодной проверке Счетной палатой. А такие проверки организаций, финансируемых за счет средств бюджетной системы, очень часто заканчиваются возбуждением административных и уголовных дел.

Помимо того, что сама подобная проверка для любой организации является стрессом, так и последствия проверки предсказать сложно.

Как правильно обратиться к Президенту

В старом законе о закупках для государственных нужд была статья 55, которая определяла случаи размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Мы не будем рассматривать случаи, когда единственный исполнитель является монополистом или единственным участником торгов, а остановимся только на одном случае, когда заказ на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госнужд размещается в установленных решениями или поручениями Президента РФ случаях у поставщика, определяемого распоряжением Правительства.

В новом законе 44-ФЗ «О федеральной контрактной системе» соответствующие положения о размещении заказа у единственного поставщика перекочевали в статью 93 без изменений.

Прочитав положения закона, со стороны может показаться, что реализовать такую процедуру достаточно просто: «Сходи к Президенту и получи его решение, а дальше заключай госконтракт». В действительности все совсем не просто.

Не стоит забывать, что ни в одном секторе экономики и государственного управления нет монополизма политической или олигархической группы или компании. Размещение заказа у единственного поставщика дает преимущество одной из групп и поэтому остальные участники рынка всегда сопротивляются и пытаются блокировать модель с единственным поставщиком.

Кроме этого, прежде чем попасть на стол к Президенту все документы проходят экспертную оценку в администрации и Правительстве, с точки зрения целесообразности и обоснованности выбора единственного поставщика.

Законом определено, что при подготовке соответствующего проекта распоряжения Правительства к такому проекту прилагаются документы и сведения, содержащие обоснование цены контракта, обоснование выбора единственного поставщика, финансово-экономическое обоснование и другие материалы.

Обращение к Президенту – основной документ из всего пакета. На двух листах бумаги нужно кратко, но емко не только описать проект, под который определяется единственный поставщик, но и обосновать целесообразность определения в качестве единственного поставщика той или иной компании. И тут каждое слово, фраза и запятая имеет значение, как в знаменитом выражении «казнить нельзя помиловать».

Автор обращения погружен в тематику проекта и деятельности органа власти, и поэтому «читает между строк», но эксперты и юристы, которые в дальнейшем будут работать с документом, воспринимают его на основе своего мировоззрения и своего понимания, которые могут принципиально отличаться от видения автора документа.

Кроме этого, следует учитывать, что ключевые положения обращения, с которыми соглашается Президент, становятся основой для формулировок в распоряжении Правительства и основой для органов, контролирующих исполнение госконтракта на соответствие его положений решению Президента.

Таким образом, обращение к Президенту с просьбой об определении единственного поставщика фактически содержит в себе несколько решений:

Решения по всем этим вопросам всегда находит отражение в постановлении Правительства, которое издается на основании решения Президента. Резолюция Президента на обращении к нему, по сути, формирует перечень дальнейших действий инициатора обращения. При этом резолюция не всегда имеет вид «Согласен». Часто в бюрократическом эпистолярном жанре используется фраза «Просим рассмотреть». Использование подобных фраз в обращении к лицу, принимающему решение, может привести к резолюции, которая потребует дополнительного согласования документов с различными ведомствами. Как говорил герой одного известного фильма: «Учись выражать свои мысли кратко, но емко».

Любые дополнительные согласования всегда несут риски того, что инициатива с определением единственного поставщика будет заблокирована.

Согласие Президента – не финал

Если в результате описанных выше процедур все же удалось получить решение Президента об определении единственного поставщика, то на этом весь процесс не заканчивается, а, чаще всего, только начинается.

Разработка проекта распоряжения Правительства РФ и его согласование, как правило, носит технический характер. Во-первых, все основные детали (содержание) распоряжения описаны в обращении к Президенту и сопутствующих ему документах, а во-вторых, процедура принятия распоряжения Правительства достаточно хорошо формализована в нормативных актах и хорошо отработана в органах власти.

Как правило, параллельно с подготовкой проекта распоряжения Правительства начинается подготовка технического задания и текста государственного контракта. В этой работе следует обращать внимание на взаимоисключающие аспекты. С одной стороны у государственного органа всегда есть желание использовать общие формулировки, чтобы иметь возможность для маневра в ходе исполнения контракта (очень часто в течение календарного года возникают новые срочные задачи, которые невозможно было предусмотреть на этапе формирования техзадания). Но при этом, оборотной стороной расплывчатых формулировок является «расплывчатая» ответственность единственного поставщика, что может повлечь обвинения в нецелевом или неэффективном использовании бюджетных средств.

Максимально детализированное и проработанное техническое задание минимизирует для сторон госконтракта любой риск предъявления претензий со стороны проверяющих и контрольных органов к процедуре его исполнения и к результатам.

С учетом того, что процедура подготовки и проработки контракта с единственным исполнителем занимает гораздо больше времени, чем при заключении контракта в результате конкурсных процедур, для органа власти целесообразно прописывать в контракте не только состав работ и результат, но и включать положения, регламентирующие процесс исполнения работ и достижения результата. Это позволит обеспечить эффективный контроль за достижением требуемых результатов не на этапе приемки работ, а на этапе исполнения контракта. Ведь очень часто бывает, что исполнитель контракта и заказчик по-разному понимают результат, даже при использовании вроде бы одних и тех же формулировок. Более того, у исполнителя контракта всегда есть соблазн оптимизировать собственные затраты на исполнение контракта и тем самым увеличить маржинальность проекта.

Особо следует отметить, что в контракты с единственным поставщиком не могут быть включены работы или услуги, которые не были упомянуты в обращении к Президенту и в распоряжении Правительства. Кроме этого, состав работ и определение начальной (максимальной) цены контракта должны соответствовать финансово – экономическому обоснованию, которое прилагалось к обращению и распоряжению. Несколько лет назад предъявлялись претензии по случаям такого несоответствия по одному из контрактов, заключенных с единственным поставщиком.

Есть примеры, когда организации, определенные единственными поставщиками, стремятся исключить из текстов госконтрактов положения о финансовой ответственности за неисполнение или некачественное исполнение работ. При этом приводится аргументация, что если организацию определили единственным исполнителем, то она по определению не может допустить неисполнение или некачественное исполнение контракта. Но как показывает практика, от неудач не застрахован никто. Причиной неудач может быть даже не человеческий фактор, а системные проблемы, например, разное понимание результата. Поэтому, вспоминая известную пословицу – дружба дружбой, а табачок врозь, в текст контракта целесообразно включать положения о взаимной ответственности, в том числе финансовой. Причем, ответственность подрядчик должен нести не только за результат, но и за неисполнение промежуточных этапов. Заказчик при этом будет иметь возможность скорректировать ход исполнения контракта и минимизировать риски потери бюджетных ассигнований.

Отдельно хотелось бы отметить, что утверждение распоряжением Правительства единственного исполнителя не влечет обязательности заключения госконтракта именно с этой организацией, по крайней мере, среди регуляторов антимонопольного законодательства нет четкого единства мнений по этому вопросу.

Понятно, что в случае, если будет проводиться конкурсная процедура по закупке работ и услуг, по которым определен единственный поставщик, то логично будет задать вопрос, а зачем было обращаться к Президенту, готовить распоряжение Правительства, если предложенное руководителям страны решение потом не применяется на практике?

Резюмируя, отметим, что не нужно воспринимать единственных поставщиков как манну небесную. Важно помнить, что это палка о двух концах, и всегда возможен исход, когда «ладил мужичок челночок, а свел на уховертку».

Роман Сафронов,
до декабря 2014 г. замдиректора ИТ-департамента Минздрава РФ